加强私募基金管理，更好保护投资者权益
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徐枫（中国社会科学院金融研究所副研究员、资本市场研究室副主任）
《私募投资基金监督管理条例》(以下简称《条例》)近期发布，这是我国私募投资基金行业首部行政法规，将自2023年9月1日起施行。《条例》出台后，私募基金行业法治化、规范化色彩将更加明晰，不仅有助于推动金融服务实体经济、投资促进科技创新，提高直接融资效率，而且对投资者合法权益保护也更加有力。笔者认为，该条例有几大亮点值得重点关注。
首先，《条例》明确了私募股权基金运行的基本规则，包括明确了立法宗旨及上位法，明确了私募基金概念、监管管理职权等，同时还新增了差异化分类监管理念。目前证监会已经实现了对股权投资、证券投资、创业投资等不同类型私募基金的分类监督管理，但尚未对管理人实施差异化分类监管。《条例》第六条要求证监会根据业务类型、管理规模、持续合规情况、风险控制情况和服务能力等，对管理人实施差异化管理，必将加速行业优胜劣汰。
其次，《条例》明确了私募基金管理人与托管人义务要求。一是增加了私募基金管理人、私募基金管理人的控股股东、实际控制人或者普通合伙人负面清单，不同于以往主要通过登记备案指引和窗口指导方式进行管理；二是对私募基金管理人提出了持续符合要求；三是对私募基金管理人登记注销条件及注销后的权利义务安排做出具体要求；四是基金托管人制度采用非强制托管制度，并未完全照搬《证券投资基金法》对于基金托管人的严格要求。
对于私募基金资金募集与投资运作，《条例》也作出了清晰规范。从募集角度来看，一方面，过往代销金融产品业务中，由于缺乏对中间销售机构的有效管控，私募基金“公募化”、未能严格落实投资者适当性管理要求等销售乱象频现。此次《条例》对于私募基金代销行为采取了原则上禁止的态度，明确了私募资金募集主体应为私募基金管理人。另一方面，一直以来，在私募基金的几种嵌套模式中，子母基金模式是私募基金为突破“单只私募基金的投资者累计不得超过法律规定的人数”限制的惯用模式，不仅加大了基金交易过程中的头寸管理难度，而且提高了私募基金运营复杂程度，《条例》则明确了募集环节的合格募集要求。
从投资运作方面来看，关于投资范围，《条例》在投资范围负面清单新增了“不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务”等规定，堵住了私募投资基金成为地方政府隐形债务通道的可能性。关于投资层级，《条例》新增“符合中国证监会规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级”，突破了《资管新规》中关于私募基金投资层级不得超过2层的限制性要求，为母基金监管政策出台预留空间。
此外，《条例》明确了创业投资基金可享受政策“优待”，包括创投基金的认定条件、创业投资基金监管政策的制定与职责分工、对创业投资基金实施差异化监管政策。目前业内对于创业投资基金的定义存在分歧，根源是《私募投资基金监督管理暂行办法》和《创业投资企业管理暂行办法》并未对创业投资基金定义实现统一，加上各项创业投资优惠政策，导致行业对“创投基金差异化监管标准”和“创投基金优惠政策标准”理解存在偏差。《条例》第三十五条规定了创业投资基金的认定标准，即创业投资基金应当限于投资未上市企业，基金合同中应该对投资策略进行限定，创业投资基金必须接受严格的杠杆限制，创业投资基金应该坚持长期投资理念。
最后，在监管层面，《条例》明确了证监会的监督管理和行政处罚权力。一方面，是调查监管权力。《条例》第四十条明确了证监会开展监督管理过程中有权采取的具体措施（现场检查、调查取证、查阅资料、查询账户信息等），事实上，证监会的这些执法权在证券法中已有提及，只不过证券法中规定证监会可执法的对象是“证券发行人、证券公司、证券服务机构、证券交易场所、证券登记结算机构”，但不包括私募基金管理人等主体。另一方面，是证监会的行政处罚权力。《条例》第四十二条授予了证监会在发现管理人存在违法违规行为或风险隐患时可以采取管理措施，但具体措施根据私募基金管理人违规程度而定，将证券法中证监会对证券公司可进行行政处罚的执法权力明确延伸到私募基金管理。
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